本文作者：
丁守海，中国人民大学应用经济学院教授、张 鹤，中国人民大学应用经济学院
内容提要： 近年来公共部门就业不断扩张，人力资源向公共部门集中的趋势愈发明显。理论分析表明，公共部门就业占比越高，当社会产出下降时私营部门的工资总额越易被挤占，均衡工资更易触及制度约束进而产生更大的刚性。私营部门的工资刚性会弱化价格的调节作用，加剧经济波动。为协调公共部门和私营部门的就业关系，当前应着力提高私营部门的就业质量，为此，需巩固民营经济的发展基础，坚持反垄断、反对资本无序扩张，改善民营经济的发展环境。同时，要加快公共部门就业机制改革，特别是用工机制改革，既要引入竞争机制，更要遏制不合理的工资增长。
一、问题的提出
近年来中国劳动力市场出现一个突出现象，那就是人们择业时越来越倾向于向公共部门集中，体制内带编制的岗位一岗难求，可谓千军万马过独木桥，人们对体制外部门特别是私营企业的热情不断降低。尤其受到疫情的影响，大量私营企业经营出现困难，“大厂裁员”、“房地产暴雷”屡见报端。劳动者对私营部门的就业和工资预期下降，更加青睐岗位和工资福利稳定的公共部门。以国家公务员考试为例，2022年国考报名人数超过183万，比2020年增长了40万人，涨幅达27.8%。高人力资本劳动者的公共部门倾向则更为明显，以清华大学为例，2021年清华大学应届毕业生中选择党政机关和事业单位的人数占比为46.1%，比上年和前年分别提高了10.7%和16.2%。 为了更清晰地反映中国公共部门就业扩张的趋势，根据职能分工的不同，我们可以把一个社会的组织分为公共部门和私营部门两大组成部分。前者肩负着公共管理和提供公共品及服务的职能，以实现公共利益最大化为使命；后者是重要的微观主体，以盈利为根本目的，追求效率最大化。按国家统计局的统计口径，公共部门一般包括公共管理机构，科学研究、教育、文化、卫生、水利等管理组织，私营部门则以企业特别是民营企业为代表。当劳动力市场处于均衡状态时，公共部门和私营部门的预期收益应该无系统性区别，相应地，劳动者在两部门间选择时也应没有明显的偏好差异。但实践似乎并非如此，一直以来，中国劳动者对公共部门的青睐有增无减。这典型地反映为：公共部门的就业人数和就业占比不断攀升。 面对这种情况，我们不禁要问：人力资本如此向公共部门过度集中会对私营部门乃至整个国民经济产生怎样的影响？面对这些问题，该怎么解决？这些问题具有重要的研究意义。“中国民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量”，其地位与作用不言而喻。党的十九大把“两个毫不动摇”——毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展——写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，作为党和国家一项大政方针进一步确定下来，也足见中央对民营经济发展的重视。民营经济是推动高质量发展的重要主体，只有厘清公共部门就业扩张对私营部门产生的影响及原因，才能更好地制定政策，引导劳动力的就业选择，优化人力资本在两部门间的科学配置，提升中国整体竞争力，保障中国经济社会稳定发展。 对于上述问题，国内外学者进行了一定的研究，但并不十分多见。在国外文献中，Forni和Giordano构建了一个私营和公共部门的工资就业决定模型，采用1960-2000年OECD国家数据实证发现，如果公共部门的预算约束没有完全内化，那么，公共部门的工资支出就会增加，从而加强对私营部门就业的排挤效应。Behar和Mok采用中东、中亚、欧洲、北非国家数据也发现，公共部门就业挤出了私营部门就业，公共部门就业率的提高对私营部门就业率有显著负面影响，且不会降低社会总体失业率水平。 进一步，就公共部门和私营部门工资水平的比较而言，虽然有学者认为私营部门存在工资优势，但多数人认为情况是相反的：Ehrenberg指出公共部门雇员所提供的服务具有重要性和非替代性，使得该群体议价能力过高，从而在公共部门产生一种工资增长态势，在一些年份，公共部门工资增长率超过私营部门。Zawojska使用波兰数据发现了公共部门的工资溢价，并指出工作保障是公共部门吸引劳动者的关键优势，私营部门的优势则在于工作独立性、员工间的竞争等。Mostafa等使用1998-2012年的埃及劳动力市场调查数据发现，公共部门和私营部门之间的工资存在巨大差距，私营部门雇员不愿留在非正规的私营部门，受过高等教育的雇员只会被公共部门吸引并长期留在公共部门。两部门的差距并非一成不变，Maczulskij利用1990年至2004年芬兰的微观数据发现，公共部门的工资溢价具有强烈的反周期性，且该模式主要出现在劳动力市场恶化的年份。平均而言，失业率每增加10%，公共和私营部门的工资差距就会增加1%。公共部门与私营部门除了存在工资的差距，还存在工资的互动影响，Afonso和Gomes研究发现，公共部门工资和公共部门就业的增长对私营部门工资的增长产生积极影响，即公共部门的工资有外溢效应。 从经济全局来看，Quadrini和Trigari指出公共部门的存在增加了就业和产出的波动，通过将公共就业部门添加到搜索匹配模型中，对美国数据的考察可验证该观点。当然，也有学者提出相反意见，Betti和Coudert利用西班牙和希腊的数据发现，在高失业时期，削减公共就业和工资的做法对产出和就业的破坏性更大。 国外文献给我们很多启发，但公共部门的属性、工资决定方式等受到制度规定的影响，具有明显的国别特征，因而不能完全与中国国情相吻合。对于国内文献的梳理，我们从公共部门优势、公共部门与私营部门的工资差距及互动、公共部门人力资本过度配置的经济影响三个角度进行： 第一，在中国存在劳动力市场体制二元分割的背景下，公共部门就业具有稳定性效应、收入效应以及壁垒效应，公共部门有着更加稳定的上升空间，私营部门流动性虽强，但是向下的，有较大的相对地位下降的风险。 第二，中国公共部门和私营部门工资存在显著差异。少数学者认为机关事业单位工资水平低于私营部门工资,但绝大多数学者持相反观点：张义博利用中国营养与健康调查（CHNS）数据，提出了部门收入差异阶段性假说,即2000年之前，私营部门更具收入优势，2000年以后公共部门更具收入优势，公共部门工资溢价在各收入层次上约9.20%-31.65%不等，且在中低收入分位数上表现得更为明显，这某种程度上是因为公共部门共享式的工资决定模式，倾向于压低高技能劳动力的报酬率，抬高低技能劳动力的报酬率。尹志超和甘犁基于同样数据库，用Heckman样本选择模型进行工资差异测算发现，2000年以后，公共部门的工资显著高于非公共部门，差异达到13.48%，且呈扩大趋势。同样的，中国数据也验证了公共部门与私营部门收入差距的逆周期性，即宏观经济状态较好时，公共部门和非公共部门之间的收入差异将缩小，宏观经济状态较差时，公共部门和非公共部门之间的收入差异将扩大。公共部门与私营部门除了存在工资的差距，还存在工资的互动影响，赵强利用中国2003-2014年省级面板数据发现，公务员工资每增加1%，会带来其他行业工资约0.741%的上升，其中对劳动力流动性较大以及与公共部门关联较密切行业的工资溢出效应较大。 第三，公共部门的过度扩张会造成人力资本的错配，从而阻碍经济的增长与稳定。李世刚和尹恒利用2005年全国1%人口抽样调查数据以及中国地级市2001-2010年面板数据发现，政府—企业间人力资本差异越高的地区，经济增长率越低，说明大量优秀的人才配置到公共部门，确实有损经济增长。李静和楠玉指出公共部门存在一个最优人力资本配置比，利用世界投入产出数据库（WIOD）测算发现，目前中国已处于倒“U”型的临界值的右端，公共部门就业的过度扩张已成为经济稳增长的障碍。张晓娣指出公共部门就业具有明显的脱离市场的非周期性特征，即存在就业刚性。随着公共部门工资弹性的降低，私营部门就业、社会总就业与社会总产出的波动性均有提高，意味着公共部门对市场的刚性越强，越不利于劳动力市场及宏观经济的稳定。 综上所述，现有国内外文献多聚焦于公私两部门的工资差距及互动，公共部门人力资本配置对经济增长和稳定的影响，缺少公共部门对私营部门直接影响的研究，且多关注工资溢价和工资溢出效应，对工资弹性的考察不足，即便有论述涉及的，也是基于整体视角，而未触及两部门间的传递关系。 本文将在理论分析的基础上，测算并比较公共部门和私营部门的工资弹性，计量分析公共部门就业扩张对私营部门工资弹性的弱化效应，并进一步分析这种影响的作用机制，从而提出政策建议。
二、理论分析 假设一个社会的组织分为公共部门和私营部门两大组成部分，社会生产由两部门配合共同完成。公共部门和私营部门这两者的工资决定机制不同，公共部门多提供公共产品，其就业者的工资多由政府财政负担，不会轻易因外部经济形势变化而产生剧烈波动，因而受产出波动的影响较小。因此，不失一般性地，可假设公共部门工资恒定。 而私营部门以营利为目的，需自负盈亏，劳动者工资主要由劳动力市场供求关系决定，劳动力需求往往与企业产出规模正相关。当经济形势向好时，私营部门企业往往通过加班、增加加班工资及提高绩效奖金的方式增加劳动投入，扩大产出，谋求更多利润；当经济下行时，由于订单数减少，私营部门往往通过减少就业者劳动时间、减少加班工资和减发绩效奖金的方式缩减成本，节约资金，以求渡过难关。社会总产出下降，需求曲线向下平移，与供给曲线相交于新的均衡点，此时私营部门的均衡工资同步下降。但在实际经济环境中，私营部门工资的下降幅度未必有理论分析大，这是因为私营部门工资要受到当地最低工资标准的约束。最低工资制度的存在使得产出下降时，私营部门均衡工资在下降过程中触及最低工资时即停止，不能继续下降，从而表现出更明显的向下刚性。 由上可见，当社会总产出下降时，公共部门就业扩张会导致私营部门能分割的工资总额更明显地下降，导致市场均衡的合意工资下降更快，并更易触碰到以最低工资标准为代表的制度约束，从而将工资刚性从公共部门传递到私营部门。
三、公共部门与私营部门的工资弹性测算比较 首先要明确工资弹性的概念，在概念界定上注意与劳动需求的工资弹性相区分。本文的工资弹性是指某部门产出的单位变动带来该部门的工资的单位变动率。本文研究所用的数据集是2006-2020年中国大陆31个省区的平衡面板数据，数据来源为wind数据库、国家统计局地区数据库以及国家统计局第六、七次人口普查数据。 对于公共部门的界定，前人的研究多为窄口径，仅将公共管理、社会保障和社会组织列入公共部门范畴，然而为了更好地分析公共部门就业扩张对私营部门工资弹性的影响，需采用公共部门的宽口径，即将提供公共品和服务、工资受到社会总产出影响相对较小的相关行业也纳入公共部门内。按照《国民经济行业分类（GB/T 4754-2017）》，将城镇单位就业人员中以下6个行业界定为公共部门：科学研究和技术服务业、水利、环境和公共设施管理业、教育、卫生和社会工作、文化、体育和娱乐业、公共管理、社会保障和社会组织。 结果如表2所示：工资弹性方面，私营部门的0.299明显高于公共部门的0.201，而工资惯性方面，公共部门的0.767略高于私营部门的0.735。进一步加入控制变量，两部门工资弹性的差距进一步扩大，私营部门工资弹性为0.297，公共部门工资弹性为0.137，不到私营部门的一半，可见公共部门工资受产出变化的影响远远小于私营部门。工资运动惯性方面，公私部门差异也极为突出，公共部门工资受上年度工资水平影响较大，影响程度约为64.6%，而私营部门工资受上年影响程度仅42.7%，相差了20多个百分点。实证结果表明：私营部门工资弹性远大于公共部门，私营部门工资相对柔性，公共部门工资存在刚性。 表2 私营部门和公共部门工资弹性测算结果 注：＊＊＊ 、＊＊ 、＊ 分别表示在1％ 、5％ 、10％水平上显著；括号内为t值，下同。 将31个省份分为东部、中部、西部三个区域，分别计算私营部门和公共部门的工资弹性。私营部门工资弹性中部地区最大，西部地区次之，东部地区最小，公共部门工资弹性东部地区最大，中部地区次之，西部地区最小，工资弹性已接近0且不显著。私营部门与公共部门工资弹性差距东部地区最小，仅为0.09，中部地区次之，为0.125,西部地区最大，达到0.231。东部地区私营部门和公共部门工资弹性差距如此之小，很大程度上可能是其经济较为发达，开放度高，存在大量工作机会，因而不存在明显的私营部门与公共部门的壁垒，公共部门劳动力也展现出市场化调节特征，劳动力市场流动性较好。中西部地区则与此相反，由于发展不够充分，公共部门往往成为劳动者择业的第一选择，导致大量人力资本积聚，工资调节在公共部门失效。
四、公共部门就业扩张对私营部门工资弹性的弱化效应 本节讨论公共部门就业扩张对私营部门乃至对全社会工资弹性产生的影响。公共部门就业的扩张将导致私营部门工资弹性的下降，公共部门就业扩张10%，私营部门工资弹性就下降0.0251。以样本数据为例，公共部门的存在使得私营部门工资弹性下降0.091，从0.282下降到0.19130。 同样分地区考察公共部门就业占比对全社会工资弹性的影响。结果如表10所示。回归交互项的系数均为负数，公共部门对工资弹性影响最大的是东部地区，西部地区次之，中部地区最小。结合分地区私营部门和公共部门工资弹性结果，可知东部地区两部门弹性相差较小，且其私营部门弹性是最低的，公共部门的扩张会进一步拉低私营部门乃至整个地区的工资弹性，这是相对发达的东部地区面临的严峻问题。实践过程中也有体会，中国东部地区工资弹性低，当国家受到外部经济环境冲击时，东部地区往往会出现较为明显的裁员潮，不能有效调整工资水平，使得市场不能及时出清，严重影响劳动者切身利益，乃至影响社会秩序。中、西部地区本身公共部门就业占比就相对更高，与东部地区相反，在另一个层面上更应引起足够的重视。 表10 分地区公共部门就业占比对全社会工资弹性的回归结果
五、公共部门就业扩张对私营部门影响的机制分析 从上文的实证研究不难发现，中国公共部门就业弹性低于私营部门，且公共部门就业的扩张会直接导致私营部门工资弹性的下降，使全社会工资更具刚性。本章则进一步分析公共部门就业扩张导致私营部门工资弹性下降的作用机制。 正如理论分析所说明的，公共部门就业扩张导致工资总额中私营部门的比重下降。在经济下行时，私营部门工资本身即受到负面冲击，加之，公共部门工资不会随社会总产出水平的下降而下降，存在工资刚性特征，从而会更大程度地挤占私营部门的工资空间，使得私营部门工资更快地下降，直至一些低工资岗位的工资触及最低工资标准，不能继续下降，导致最后的工资水平高于市场出清的工资水平，从而使私营部门的工资弹性不能充分发挥，私营部门工资弹性弱化，公共部门的工资刚性发生传递。 回归结果见表11。公共部门就业占比和私营单位或建筑业与最低工资的比值负相关，公共部门就业扩张会使私营部门工资更易触及最低工资标准。控制变量回归系数说明第二产业在非农产业中的比重越高，平均工资越靠近最低工资水平。即在市场经济环境下，价格调节是最为重要的调节机制，可使市场出清。公共部门工资刚性的传递造成私营部门的工资柔性下降，使得劳动力要素价格调节机制失效，加剧就业波动和经济波动。 表11 公共部门就业扩张对私营部门影响的机制检验
六、结论性评语 本文基于公共部门就业扩张的特征事实研究了它所带来的影响。在理论维度，本文通过构建两部门模型发现公共部门就业占比越大，当社会总产出下降时私营部门的工资总额会被更多地挤占，进而使均衡工资更易遭遇以最低工资标准为代表的制度力量的约束，并将工资刚性从公共部门传递到私营部门。 在实证维度，本文基于省级动态面板数据的实证分析验证了上述命题。我们发现，公共部门的工资弹性远小于私营部门，前者不足0.15，后者却接近0.3。进一步，公共部门的就业扩张确实会降低私营部门乃至全社会的工资弹性，公共部门就业占比每提高10%，私营部门工资弹性下降0.0251，全社会工资弹性下降0.0114。分地区来看，公共部门扩张对工资弹性影响从大到小依次是东部地区、西部地区、中部地区。最后，我们检验了传导机制并发现，公共部门就业占比扩张会使私营部门平均工资对最低工资标准的比率下降，使之更易触碰最低工资制度的约束，而在经济萧条周期中这一现象更加明显。 人力资本向公共部门过度聚拢，本质上还是私营部门就业下降所致，要逆转这一现象，还需从根本上扶持民营经济发展，改善其就业质量。据此我们提出如下建议：第一，要继续毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，进一步改善民营企业的发展环境，夯实民营经济的发展基础。第二，坚持反垄断和反对资本无序扩张，突出加强产权平等保护和营造法治化营商环境，提振民营企业的发展信心。对中小微企业进行积极的财税支持，简化行政审批流程，建设服务型政府。充分发挥民营企业就业蓄水池作用，保证国民经济稳定运行，真正做到保就业、保市场主体。第三，要进一步协调好政府与市场关系，公共部门就业要提质增效，加快公共部门就业机制改革， 在用工机制改革中引入竞争机制，遏制不合理的工资增长，避免挤压私营部门的就业和发展空间。私营部门就业更应注重质量，做好民营经济劳动者就业保障工作，引导人力资本在公共部门和私营部门间更加有效地进行配置。
