市场经济发展及资本市场对生产要素配置作用的充分发挥，强化了国有资产的资本属性，提高了国有资产资本化率；与此相适应，越来越多的国有资产转变为可计量计价的国有资本，促进了国有资本运营水平不断提高，实现了国有资本价值与国有资本运营收益的持续增长，为国有资本价值的计量与国有资本运营收益纳入预算创造了条件。着眼对日渐式微的国有资本经营预算进行较大改革，加快实施国有资本价值预算，打破固有的思维定式，调整预算编制原则及要求，重视规划而创新预算编制方式，从而促使预算发挥宏观调控的衍生手段作用。国有资本价值是国有资产资本化下的政府权益或国家权益、国有资本运营收益是国有资产及国有资本参与生产资料配置所产生的现金流，必须纳入预算。编制十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算，并在复合预算中相应设置“经常性权益”预算科目，积累经常性权益储备额，应对较大支出缺口与较大债务违约，能有效防范重大风险。
一、生产资料资本化、金融化、证券化及国有资产资本化率提高
依赖生产资料公有制的国家所有形式所积累的国有资产，其拥有很强的生产资料属性。生产资料资本化强化了资本流动性并不断创新资本流动方式，生产资料金融化加剧了价值波动性并不断创新资本投资方式，生产资料证券化可以使资本化金融化的生产资料按一个个证券单位进行分割并为生产资料配置优化提供更好的支持。生产资料配置基于效率及价值导向而进行资本混合融合成为趋势，从而使更多国有资产转化为可计量计价的国有资本。
（一）生产资料资本化、金融化、证券化为国有资产资本化创造了条件
所谓生产资料资本化、金融化、证券化，就是生产资料依托资本市场完成使用属性向金融属性的转变、依赖科技创新引导配置的优化而实现价值创造及增长。马克思从生产资料归谁所有的角度进行分析，按生产资料归属主体的不同阐述了其所有制理论，即“生产资料占有只能有两种形式，或者是个人占有......或者是公共占有”，马克思把所有制划分为公有制与私有制。依赖生产资料公有制的国家所有形式所积累的国有资产，其拥有很强的生产资料属性；生产资料依托资本市场的发展而加快了资本化、金融化、证券化进程，从而为国有资产资本化创造了条件。生产资料资本化强化了资本流动性并不断创新资本流动方式，生产资料金融化加剧了价值波动性并不断创新资本投资方式，生产资料证券化可以使资本化金融化的生产资料按一个个证券单位进行分割并为生产资料配置优化提供更好的支持。生产资料资本化、金融化、证券化的形式不断创新及进程不断加快，推动生产资料从固化形态向流动形态转变；与此相适应，国有资产作为生产资料公有制主要载体的金融属性更加凸现，国有资产固化形态下的直接占有及使用属性越来越多地被金融属性所替代，越来越多的国有资产依托资本市场转化为国有资本。
（二）不受所有制性质限制的资本混合融合促进了国有资产资本化率不断提高
资本化、金融化、证券化推动了生产资料配置的优化，不再是“按照一个统一的大的计划协调地配置......生产要素”；生产资料配置的优化直接与生产资料的资本化及资本流动方式、金融化及价值波动方式、证券化及价值估值方式相关联。在资本化、金融化、证券化进程下，生产资料配置通过“资本流动性及价值导向的牵引”而优化，从而使生产资料配置更符合经济内在运行规律、科技创新规律。在这种导向下，生产资料配置的优化受所有制性质影响越来越弱，生产资料配置基于效率及价值导向而进行资本混合融合成为趋势。国有资产生产资料属性受所有制性质限制越来越小，国有资产生产资料属性的资本化导向越来越强。生产资料配置的优化推动国有资产以资本化形态与其它资本混合融合，国有资产在生产资料配置优化中转化为国有资本，从而促进了国有资产资本化率不断提高。
（三）国有资产依托其资本化的价值经营而转为可计量计价的国有资本
国有资产的生产资料属性往往集中体现在通过占用及使用国有资产从事产品设计开发、产品创新、产品生产销售的产业经营。生产资料配置的优化使生产资料属性的资本化导向越来越强，国有资产的生产资料属性也通过国有资产资本化的价值经营而进行反映。在产业经营的基础上，国有资产资本化的价值经营使生产资料配置中的国有资产资本化率越来越高，可以实现国有资产更好地保值增值。沉淀在经营效益低下领域且难以退出或盘活的国有资产，不仅无法实现国有资产保值增值，而且难以提高全社会生产资料配置的效率，更难以进行国有资产的准确计量计价，因此，仍要进一步加大国有资产资本化的价值经营力度，强化国有资产的生产资料属性，提高生产资料配置的资本化程度，把“更多国有资产转化为”可计量计价的“国有资本”（陈清泰，2017）。
二、国有资本运营专业化与市场化及国有资本价值持续增长
国有资产生产资料属性要求推动“资企分离”改革。实施“资企分离”改革可以实现国有资本运营、国有企业经营的相互分离。国有资本运营是指国有资产资本化的价值经营，国有企业经营是指产品设计开发、产品创新、产品生产销售的产业经营。通过“资企分离”改革的推进，由国有资本投资、运营公司履行国有资本运营职能，国有企业经营专注于产业经营，可以大大提高生产资料配置效率。国有资本投资、运营公司履行国有资本运营职能，可以更单一、更专注从事国有资产资本化的价值经营，逐渐实现专业化与市场化。随着国有资本价值持续增长与国有资本运营收益不断提高，要适时把国有资本价值的计量及国有资本运营收益纳入预算。
（一）国有资产生产资料属性要求推动“资企分离”改革
国有资产的生产资料属性集中体现在国有企业占用及使用国有资产从事产品设计开发、产品创新、产品生产销售的产业经营，国有企业专注于产业经营，有利于提高生产资料配置效率。但是，为了完成国有资产保值增值的绩效考核与短时间内做大资产规模，国有企业资本运营的力度越来越大，资本运营贡献业绩的占比越来越高，从而弱化了国有资产的生产资料属性，降低了生产资料配置的效率。因此，要实施“资企分离”改革，推动国有企业回归实体经济并专注于产业经营。
1.资本运营与产业经营长期混杂降低了生产资料配置的效率
国有资产具有很强的生产资料属性，决定了国有企业占用及使用国有资产主要是从事产品设计开发、产品创新、产品生产销售的产业经营，并顺应科技创新日益加快的趋势，加大研发投入，不断提高产品产业的科技附加值。但是，资本运营不仅能实现国有资产更大的增值，而且能够实现国有企业经营目标，从而导致国有企业越来越重视甚至是过度从事资本运营。国有企业过度从事资本运营，必然导致其产业经营的占比下降，产品创新的放慢，研发投入的减少。就单个国有企业过度从事资本运营而言，其产业经营能力会持续弱化，其主营业务占比也会逐渐降低，其核心竞争力也不断被弱化；就多数国有企业过度从事资本运营而言，会导致实体经济的生产资料投入大幅减少，从而降低实体经济的竞争力。国有企业占用及使用国有资产过度过大地履行资本运营职能，忽视产业经营，大大弱化了国有资产的生产资料属性，降低了生产资料配置的效率。
2.以“资企分离”改革推动国有企业回归实体经济并专注于产业经营
国有资产的生产资料属性是由生产资料公有制的国家所有形式决定的。国有企业占用及使用国有资产应该主要从事产业经营，国有企业过度从事资本运营不仅弱化了国有资产的生产资料属性，而且削弱了实体经济。实施国有资本运营、国有企业经营分开的“资企分离”改革，强化国有资产的生产资料属性，推动国有企业回归实体经济，使其专注于产业经营，更能提高生产资料配置效率。“资企分离”改革的本质是国有资本运营与国有企业经营的分离，“资企分离”改革后，国有企业主要从事产业经营，具体而言，国有企业主要从事产品设计开发、产品创新、产品生产销售，加大研发投入、加快科技创新进程及带动其所在产业的转型升级，在当下由增长速度转向增长质量的经济发展方式转型期，国有企业要重视围绕新型制造业及制造业转型升级进行产品创新与科技创新。
（二）国有资本运营专业化与市场化及国有资本价值持续增长
“资企分离”改革除了推动国有企业回归实体经济并专注于产业经营，还要推动授权国有资本投资、运营公司履行国有资本运营职能的经营体制改革。授权经营体制改革促使国有资本运营依赖专业化人才，通过对专业化人才的市场化激励约束，尊重资本运营自身的规律，不断加强国有股权投向优化，进行国有控参股及国有资本退出的统筹配置，逐步提高专业化与市场化的水平，实现国有资本价值持续增长。
1.以授权经营体制改革促进国有资本运营水平进一步提高
与“资企分离”改革相同步，作为授权经营体制改革重大措施的国有资本投资、运营公司改组组建改革试点也在推进。通过改革试点及改革试点不断扩大，由改组组建的国有资本投资、运营公司履行国有资本运营职能，能够单一且专注地从事国有资产资本化的价值经营；与“资企分离”改革之前的国有企业进行资本运营相比，国有资本投资、运营公司不从事产业经营，依赖资本运营的专业化人才、通过对专业化人才的市场化激励约束，尊重资本运营自身的规则，重视国有资本的效率及价值导向，强化国有资本的统筹配置，不断加大国有资本投向的优化力度，从而使国有资本运营职能履行更单一、更专注。为了促进生产资料配置的优化，进一步提高国有资本运营水平，还要相应引入市场化的绩效考核评价。具体而言，市场化的绩效考核评价更关注国有资本的配置优化、运营效率、财务效益，考核评价指标权重要侧重国有控参股的资本流动性和保值增值状况。
2.通过改革试点不断扩大实现国有资本价值持续增长
改组组建国有资本投资、运营公司要先改革试点，中央本级要进行改革试点，地方级次也要进行改革试点，通过改革试点总结授权经营体制改革的经验，及时发现国有资本运营职能履行中面临的新问题。鉴于中央本级与地方级次国有资产规模，国有企业占用使用国有资产从事产品设计开发、产品创新、产品生产销售的产业经营，国有控参股行业或产业分布，国有资本集中度等方面存在较大差异，政策允许结合各级及各地的实际情况进行多样性改革试点，按照“一企一策”原则有序推进改革试点。对国有股权的划转，是一次划转，还是分次划转；通过国有股划转对相应的国有资本出资公司或企业，是进行战略性核心业务控股，还是以财务性持股为主；国有股划转后的国有控参股，是按年度进行分红，还是进行股权增值等，也可以进行改革试点。改革试点取得经验后可不断扩大，进一步加强国有资本投向优化及国有资本增值的管理，不断提高国有资本运营水平，实现国有资本价值持续增长。
（三）国有资本价值的计量与国有资本运营收益纳入预算
国有资本价值持续增长可以通过国有资本价值的静态计量与动态计量而准确反映出来。国有资本价值是国有资产资本化下的政府权益或国家权益，国有资本价值的计量要纳入预算。国有资本运营收益表现为按财务季度或财务年度的国有股权分红收益、国有股权转让溢价收益、国有资本退出的变现收入等，是国有资产及国有资本参与生产资料配置所产生的现金流；真实反映国资流量的国有资本运营收益也是国有资产资本化下的政府权益或国家权益，应该纳入预算。
1.国有资本价值的计量要纳入预算
国有资本运营的专业化与市场化水平提高可以通过国有资本价值的计量反映出来。国有资本价值计量可分为静态计量与动态计量，实行静态计量与动态计量的结合。所谓静态计量是指按时间节点（月度、季度、年度）依据国有控参股公司的账面净资产值而计量的国有股权价值；所谓动态计量是指按时间节点（月度、季度、年度）依据国有股权的金融交易属性并参照证券市场产权交易市场等的交易价格或竞价而计量的国有股权市场价值。就一段时间内国有资产仍呈现为资产形态与资本形态的共存，国有资本价值的计量要从国有企业分类及国有股权持股主体分类着手。国有企业可分国有独资、国有控参股、国有控参股产权交易挂牌、国有控参股上市等类别，按照国有资本投资公司和运营公司持股、国有类金融公司持股、其它授权主体持股、政府委托持股等进行国有资本价值的静态计量和动态计量。无论是静态计量，还是动态计量，都要对重复计价的国有股权进行剔除。国有资本价值是国有资产资本化下的政府权益或国家权益，国有资本价值的计量要纳入预算。
2.真实反映国资流量的国有资本运营收益也要纳入预算
通过对国有企业控参股的持股、非公科技创新企业控参股的持股及其它股权投资的持股等，国有资本运营职能履行中进行国有股短中长持有、增持、减持，或在国有股获取收益后全部变现退出，或按国有资本投向的优化要求进行国有股分次变现退出，不仅形成国有资本价值的增长，而且还形成按财务季度或财务年度计算的分红收益与变现收益。按财务季度或财务年度计算的分红收益与变现收益可以列为季度或年度的国有资本运营收益，是国有资产及国有资本参与生产资料配置所产生的现金流；国有资本运营收益呈现为现金形态的国资流量，应该纳入预算。随着授权经营体制改革试点不断扩大，国有资本的统筹配置不断加强，国有资本投向的优化力度不断加大，国有资本运营收益也日益改善，财务季度或财务年度实现的国有资本运营收益数额越来越大，国有资本运营收益可以较好地提高政府权益或国家权益。
三、加快实施对国有资本经营预算进行改革的国有资本价值预算
国有资本经营预算已经日渐式微，难以适应国资国企改革持续深化、国有资本价值较快增长的变化，迫切需要进行较大改革，因此，要加快实施对国有资本经营预算进行改革的国有资本价值预算。预算改革要力求实现大的突破，着眼国有资产及国有资本收益是依托“生产资料公有制国家所有”所产生、国有资产及国有资本收益能够促进经济社会可持续发展并让社会公众分享，打破固有的思维定式，调整预算编制原则及要求，重视规划而创新预算编制方式，编制十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算，使改革后的预算可以发挥宏观调控的衍生手段作用。
（一）国有资本价值预算是对国有资本经营预算的改革
顺应国资国企改革持续深化与国有资本价值较快增长的要求，从预算收入来源进行改革，把国有资本价值与国有资本运营收益纳入预算，促进预算收入持续增长，使预算收入占比更合理；着眼改革力度加大，预算安排应立足经济社会可持续发展与社会公众能够分享收益而统筹谋划。
1.日渐式微的国有资本经营预算迫切需要改革
国有资本经营预算从试点到全面实施已经超过15年，难以适应国资国企改革持续深化、国有资本价值较快增长、政府预算收入与预算支出的缺口逐渐放大等变化，国有资本经营预算作用日渐式微。就国有资本经营预算作用发挥的定量分析看，其最主要的问题之一是预算规模小且预算收入增长缓慢，甚至有的年度预算收入是负增长。比较国有资本经营预算纳入政府预算后的政府预算收入规模、其它三本预算的收入规模，国有资本经营预算在政府预算收入中占比逐年下降、国有资本经营预算对其它三本预算的分别占比也是逐年下降；国有资本经营预算收入规模与政府预算收入规模、其它三本预算的各自收入规模严重失衡；国有资本经营预算收入与国有资产数额、国有资本价值额也完全不成比例。因此，需要对国有资本经营预算进行大的改革。
2.着眼改革而加快实施国有资本价值预算
国有资本经营预算规模小且预算收入增长缓慢，根源在于主要依赖盈利国企按财务年度利润额的百分比上缴红利而形成预算收入。改革及完善国有资本经营预算要从预算收入来源切入，国有资本经营预算的预算收入来源主要依赖盈利国企及按照国企盈利百分比上缴的红利，不盈利的国企不上缴红利；国有资本价值预算要彻底改变预算收入来源的这种现状，把国有资本价值与国有资本运营收益作为主要预算收入来源。与国有资本经营预算以国有企业为对象相比，国有资本价值预算是以国有资本运营职能履行中国有控参股的国有股权为对象，把国有资本价值与国有资本运营收益纳入预算。履行国有资本运营职能的授权经营体制改革需要一个过程，在国有股权划转没有覆盖绝大多数国企之前，设立跨几个或跨多个财务年度的过渡期，盈利国企按百分比上缴的红利继续纳入预算，通过预算改革逐渐进行相关科目的调整及合并。
（二）国有资本价值预算的改革突破
着眼促进经济社会可持续发展并让社会公众分享收益而推进预算改革，把国有资产以资本化形态参与生产资料配置、国有资产依托资本化进程所产生的收益纳入国有资本价值预算。通过调整预算编制原则及要求，统筹谋划，编制十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算，促使预算发挥宏观调控的衍生手段作用。
1.重视并促进预算充分发挥作用
国有资产是依赖生产资料公有制的国有所有形式所积累的，具有很强的生产资料属性。国有资产以资本化形态参与生产资料配置、国有资产依托资本化进程所产生的收益要纳入预算，预算改革不仅要能够促进经济社会的可持续发展，而且还要能够让社会公众分享收益。从近几年国有资产管理情况报告所公开的数据看，仅可统计、可计量的国有资产已达百万多亿元，超过国内生产总值额。庞大国有资产在资本化进程中的收益，为预算充分发挥作用奠定了基础。某种意义上，在由增长速度转向增长质量的经济发展方式转型期，预算要发挥宏观调控的衍生手段作用，具体而言，预算安排不仅要支持经济转型，还要侧重防范经济发展方式转型中的重大风险。
2.调整预算编制原则及要求
国有资本价值预算要改变“按上一年收入安排下一年支出”的编制原则。某种意义上，以收定支是“计算”不是预算，预算是基于分析判断的科学预测。必须调整预算编制原则，实行真正意义上的预算，收入要基于分析判断而科学预测，支出要基于分析判断而统筹谋划并滚动安排。与调整预算编制原则相对应，预算编制的要求也要突破“收入来自国企而支出主要用于国企”的思维定式。国有资产是依赖生产资料公有制国家所有形式所积累的，国有资产及国有资本收益是依托“生产资料公有制国家所有”所产生的，预算支出应立足经济社会可持续发展与社会公众能够分享收益，统筹谋划并滚动安排。
3.重视规划而改革预算编制方式
国有资本价值预算有其特殊性，与其它预算的编制存在很大差异。着眼反映国有资产及国有资本收益是依托“生产资料公有制国家所有”所产生，要编制十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算。具体而言，十年规划侧重国有资本布局及国有控参股的规划，对国有资本运营进行政策性引领，结合国家发展战略编制国有股权变现规划，使国有资本能够有计划地及时从一个领域退出而配置到另一个领域，从而充分发挥国有资本对产业结构调整和经济发展的引领作用；五年滚动预算逐渐与“五年”经济社会发展规划相同步，通过对国有资本运营绩效的分析与国有资本价值波动的预测，进行国有股权变现管理的安排，实施国有资本变现收益的滚动预算；年度收支预算侧重于科学预测每个年度的国有资本运营收益，对现金形态的国资流量进行预算管理，国有资本运营收益对应科目的数值变化使用百分比的年度增长率或波动幅度表示出来。
（三）国有资本价值预算与政府资产负债表或国家资产负债表编制的衔接
着眼摸清“家底”与提前防控财政金融风险，编制政府资产负债表或国家资产负债表（简称“两表编制”）已成为政策要求。国有资本是生产资料国家所有的资本化、金融化、证券化形态，国有资本价值与国有资本运营收益不仅要在十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算中反映，而且要纳入政府资产负债表或国家资产负债表中，对接“两表编制”。
1.国有资本价值要对接“两表编制”
政府资产负债表或国家资产负债表是把政府或国家所有经济部门的资产与负债进行分类，按某个季度或年度时点对资产与负债分别加总得到的报表，从而相对准确地记录政府或国家的财务状况。依赖生产资料公有制的国家所有形式所积累的国有资产，通过国有资产资本化转为国有资本；国有资本是生产资料国家所有的资本化、金融化、证券化形态，国有资本价值依托专业化与市场化的资本运营而持续增长。国有资本价值不仅是政府或国家权益的重要组成，而且也是政府或国家负债信用的重要组成。因此，着眼摸清“家底”，国有资本价值要对接“两表编制”并得到真实反映。
2.国有资本运营收益也要对接“两表编制”
国有资本运营收益呈现为现金形态的国资流量，既反映国有控参股在财务季度或财务年度的分红能力，也反映十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成复合预算的现金水平。与国有资本价值相比，国有资本运营收益表现为更大的流动性，国有资本运营收益纳入政府资产负债表或国家资产负债表，可以改善政府资产负债表或国家资产负债表，较好地提高政府信用评级或国家信用评级。在政府资产负债表或国家资产负债表编制中，除了要反映财务季度或财务年度国有资本的存量价值外，还要反映财务季度或财务年度国有资本增量的国有资本运营收益。国有资本运营收益对接“两表编制”，能够更全面反映政府或国家层面的财务状况，提高风险防控能力。
四、用经常性权益储备弥补政府资产负债表或国家资产负债表
在由增长速度转向增长质量的经济发展方式转型期，逐渐回落的政府预算收入增幅与刚性增长的政府预算支出增幅使收支矛盾更加突出。面对财政压力尤其地方财政没有盈余的巨大压力，如果再出现外部环境急剧变化叠加突发事件发生及可能出现的经济运行巨大失速，会导致预算收入与预算支出的缺口急剧放大或较大的债务违约，从而冲击政府资产负债表或国家资产负债表。因此，通过编制十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算，用经常性权益储备弥补政府资产负债表或国家资产负债表，可以有效增加政府权益或国家权益，提高政府信用评级、国家信用评级，防范重大风险。
（一）通过实施国有资本价值预算而建立经常性权益储备
加快实施国有资本价值预算，编制十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算，通过统筹规划的预算安排建立达到“阀值”或基础额度的经常性权益储备，并在复合预算中相应设置“经常性权益”预算科目，使其发挥防范重大风险的作用。达到“阀值”或基础额度的经常性权益储备额依靠国有资本价值、国有资本运营收益进行稳固与维持。
1.稳固达到“阀值”或基础额度的“储备价值池”
国有控参股的股份即国有股权是国有资本价值的载体。国有资本价值纳入国有资本价值预算，相应的国有股权变现应根据国有资本价值预算的十年规划、五年滚动预算而实施，有计划地择机出售国有股权，形成国有资本价值预算收入的中长期确定性。在国有股权变现的中长期预算规划中，应明确国有股权变现后用于进行国有资本再投资、转为经常性权益储备、其它支出的比例。通过十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成复合预算，把国有股权变现收益的一部分列入“经常性权益”预算科目，使其成为稳固经常性权益储备额达到“阀值”或基础额度的“储备价值池”。相对于国有资本运营收益的年度稳定性，国有股权变现收益形成的“经常性权益”带有计划性。
2.维持达到“阀值”或基础额度的“储备现金流”
国有资本运营收益是呈现为现金形态的国资流量。随着授权经营体制改革试点不断扩大，国有资本的统筹配置不断加强，国有资本投向的优化力度不断加大，国有资本运营收益也日益改善，财务季度或财务年度实现的国有资本运营收益数额越来越大；国有资本运营收益是财务季度或财务年度国资流量的真实反映，要纳入十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算中，并把国有资本运营收益一部分转到“经常性权益”预算科目。国有资本运营收益在每个财务季度、财务年度都会产生，是维持经常性权益储备额达到“阀值”或基础额度的“储备现金流”。
3.经常性权益储备列为“经常性权益”预算科目
经常性权益储备是依托实施国有资本价值预算而建立的，经常性权益储备在十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算中，列为“经常性权益”预算科目，依赖国有资本运营收益进行积累。经常性权益储备并非是单一年度科目，而是贯穿多个财务年度。实施国有资本价值预算的第一个五年，应该把国有资本价值预算收入的大部分转为经常性权益储备，并设定经常性权益储备的“阀值”或基础额度，在经常性权益储备经过几个财务年度的积累达到“阀值”或基础额度后，国有资本价值年度预算收入转为经常性权益储备的比例可以大幅降低。
（二）经常性权益储备使用的预算支出安排
经常性权益储备列为“经常性权益”预算科目，通过预算对接“两表编制”，增加政府权益或国家权益。着眼重大风险防范，跨年度预算支出安排侧重于弥补较大支出缺口，年度预算支出安排侧重于较大债务的及时偿还。
1.跨年度预算支出安排侧重于弥补较大支出缺口
“两表编制”除了摸清“家底”，还要预判及相对科学地预测资产负债表的波动。外部环境急剧变化并叠加突发事件发生及经济运行巨大失速，会使资产负债表出现较大支出缺口。在财政紧平衡及地方财政没有盈余的当下，较大支出缺口已经难以通过财政赤字进行弥补。为防止较大支出缺口引发严重的经济社会问题，可动用经常性权益储备进行较大支出缺口的弥补，通过跨年度预算支出安排，相对及时地弥补较大支出缺口，实现政府收支或国家收支的平衡。
2.年度预算支出安排侧重于较大债务的及时偿还
“两表编制”有利于提前防控财政金融风险。受短中长周期调整叠加及其它国际国内因素影响，已经形成的经济运行中长期缓慢下行通道仍面临着继续加大的下行压力；与此相对应，财政赤字与债务规模继续扩大，财政风险与金融风险不断积累，政府或国家较大债务违约的几率上升。着眼于主动防范风险，要完善预算平衡机制，通过年度预算支出安排，动用经常性权益储备进行较大债务的偿还，应对非常时期政府债务或国家债务的违约风险。
（三）经常性权益储备要发挥主动防范重大风险的作用
通过十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成复合预算而建立的经常性权益储备，可以视为政府或国家收支平衡调节的“蓄水池”。经常性权益储备经过几年或更多年积累达到“阀值”或基础额度后，要能够发挥主动防范重大风险的作用。
1.较大支出缺口与较大债务违约极易诱发重大风险
十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算与“两表编制”对接中，要重视支出缺口测算与较大债务偿还分析，防止较大支出缺口与较大债务违约可能诱发的重大风险。支出缺口测算包括静态测算与动态测算，就静态测算而言，主要是在预算中测算当年度难以弥补的支出缺口；就动态测算而言，是测算五年内支出缺口的变化及可能形成较大支出缺口的时间点与数额。依照静态测算与动态测算，通过复合预算划转“经常性权益”弥补较大支出缺口。较大债务偿还分析侧重于判断是否会形成偿债违约，提前做好动用“经常性权益”偿还的预算安排。
2.发挥好经常性权益储备防范重大风险的作用
如果出现较大支出缺口与较大债务违约，除了会诱发风险甚至导致危机爆发，还会严重影响政府信用评级、国家信用评级。对于突发事件导致或非常时期出现的较大支出缺口或较大债务违约，可通过复合预算划转“经常性权益”予以弥补或偿还。当然，在弥补或偿还方式上，可以一次性划转“经常性权益”，也可以分次划转“经常性权益”。如果面临违约的政府或国家债务过大，经常性权益储备额不足以全部偿还面临违约的政府或国家过大债务，可以考虑用未来十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成复合预算的预算收入作为担保，实行延期履约。
